(Ne)vidljiva e-uprava

Odlazak na šalter radi dobijanja različitih usluga od državnih organa decenijama već predstavlja noćnu moru mnogim građanima, a zahvaljujući razvoju savremenih tehnologija, zapravo bi bilo dovoljno svega nekoliko klikova da bi se obavio posao – ukoliko postoji razvijena e-uprava. Elektronska uprava u napretku je i u Srbiji, za šta su dobijene i pohvale od Evropske unije, ali još nije u potpunosti zaživela. Između ostalog, i zato što se pojedine boljke državnih i lokalnih organa iz realnog života odražavaju i na virtuelni nivo, kao što je preklapanje nadležnosti različitih institucija ili, pak, njihova nedovoljna saradnja.

A razvoj e-uprave omogućio bi građanima i pravnim licima ne samo da brže obave poslove sa državnom ili lokalnom administracijom, već i da ih lakše kontrolišu.

O izazovima i šansama na tom putu bilo je nedavno reči u nastavku serijala o pravnom i zakonodavnom okviru za razvoj informacionog društva u Srbiji, koji realizuju emisija “Digitalne ikone” Radio Beograda 2 i portal SEEcult.org.

Rukovodilac Odeljenja za razvoj Digitalne agende u Direkciji za elektronsku upravu Marija Kujačić i predavač na Fakultetu organizacionih nauka u Beogradu Svetlana Jovanović, konsultant Direkcije za elektronsku upravu i član radne grupe za izradu određenih propisa u toj oblasti, saglasne su da su rad na novoj Strategiji za razvoj e-uprave, koji je u toku, predstavlja odličnu priliku da se napravi bitan napredak u toj oblasti.

Svima poznata, a niko je nije video

E-uprava podrazumeva modernu i korisnički orijentisanu komunikaciju države i svih ostalih društvenih subjekata, pre svega građana i privrednih subjekata, ali i državnih organa međusobno. Iako ta komunikacija podrazumeva korišćenje savremenih tehnologija, Marija Kujačić napominje da one nisu, međutim, centralna tačka e-uprave. E-uprava znači zapravo moderno organizovanu državu ili sistem koji samo koristi tehnologije da bi napravio efikasne i pre svega korisnički orijentisane procese.

“Jedno se neko našalio da je e-uprava nešto što svi znaju šta je, ali niko nije video”, rekla je Marija Kujačic, koja smatra i da se u Srbiji zapravo itekako već vidi šta je e-uprava. “Srbija je uvršćena među 16 evropskih zemalja u kojima je ocenjivan stepen razvijenosti e-uprave i u kojima je ta oblast u usponu. Razvija se i i vide se rezultati, što je najvažnije”, dodala je ona.

Konkretan primer e-uprave je njen nacionalni portal, koji postoji od 2010. godine, a prema podacima na njemu, pet najpopularnijih usluga trenutno su usluge koje pruža MUP Srbije (produženje registracije vozila na ovlašćenim tehničkim pregledima i zakazivanje termina za podnošenje zahteva za registraciju vozila i za ličnu kartu i pasoš u Novom Sadu, Nišu i Pančevu).

Klik iz fotelje, umesto gužve na šalteru

Portal e-uprave, kako je navela Svetlana Jovanović, jeste centralni sistem koji omogućava institucijama da generišu različite usluge koje korisnici (građani ili privreda) mogu da koriste sa jednog mesta.

“Portal se razvija iz dana u dan, iz godine u godinu… Ono što je bila početna ideja to je da se samo generišu određene usluge, i nije bio u početku regulisan sistem plaćanja, pa je i on vremenom razvijen i postavljen. Sada je, naravno, i ova servisna magistrala uspostavljena tako da mogu i međusobno državne institucije da komuniciraju u pozadini sistema i sada imamo prvi put situaciju od prošle godine da određenu uslugu dobijemo zapravo od različitih institucija na jednom mestu, a da mi kao građani o tome ne razmišljamo. To je zapravo prava, efikasna e-uprava – kada mi zapravo i ne znamo šta se u pozadini dešava, i umesto da trčimo od šaltera do šaltera, mi odemo na recimo tri različita mesta i zapravo sedeći u fotelji obavimo sve i platimo na kraju tu uslugu. Naravno, to zahteva i naš određeni angažman, i da imamo naš digitalni sertifikat u etru i da možemo da se registrujemo na portalu, što mnogi ne znaju i ne koriste”, rekla je Svetlana Jovanović.

Marija Kujačić napominje da sam portal e-uprave ipak nije dovoljan.

Portal je, kako je navela, samo tzv. frontalna ekspozicija svega onoga što je bilo neophodno da se uradi da bi se uspostavio sistem e-uprave i zapravo je jedan od njenih infrastrukturnih elemenata. To je, u stvari, softverska infrastruktura, a da bi se dalje razvijala e-uprava, neophodno je da se uspostavljaju i druge infrastrukture, pre svega da se zaokruži zakonodavni okvir.

Nezaokružen zakonodavni okvir

Iako je zakonodavni okvir za e-upravu u Srbiji daleko odmakao i prema ocenama EU, i prema internim analizama, Marija Kujačić je navela da postoje, međutim, “još neke stvari koje treba da se dorade”.

Direkcija za e-upravu pritom jeste institucija koja je centar razvoja e-uprave, ali su i svi ostali organi državne uprave veoma važni akteri u celom procesu. U tom smislu neophodno je, na primer, da se unapredi Zakon o opštem upravnom postupku, kojim se mora predvideti korišćenje i e-dokumenta, i e-potpisa, i svega ostalog što je vezano za e-upravu (elektronski vremenski žig) ravnopravno sa papirnim dokumentima.

“Ako to zakonom nije regulisano, onda stalno imamo tu dilemu da li ovo možemo ili ne. Imamo neki slučaj da se ne primenjuju zakoni baš zbog toga što organi nisu do kraja sigurni da mogu tako da rade”, rekla je Marija Kujačić, koja je pohvalila Poresku upravu koja je stavila na svoj portal e-porezi mogućnost prijave PDV-a bespapirno.

“Došli smo do tih usluga koje potpuno idu elektronski – do jedne za sada. Postoje mogućnosti da se još neke usluge postave tako – imali smo razgovor sa različitim institucijama i sa Agencijom za privredne registre, koja se guši u papirima i kojem bi jako mnogo značilo da se neke stvari odrade elektronski”, rekla je ona. Zadatak je stoga i da se doradi Zakon o arhiviranju da bi se omogućila potpuna primena e-dokumenta i otklonile određene zakonske kontradikcije.

Nedoumice o e-dokumentu u praksi

“Imamo, na primer, zakone u kojima piše da se mora dostaviti original nečega i onda se postavlja pitanje da li je e-dokument original i kada je original. Nekada i ne možete da formirate samo e-dokument i kažete da je to original, već morate iz papirne forme da prebacite u elektronsku, a to već nije original. Sve to mora kroz razne zakone da se reguliše”, navela je Marija Kujačić.

Iako Zakon o e-dokumentu kaže da e-dokument jeste original, i postoji čak posebna odredba koja to naglašava, problem je što institucije na različite načine tumače zakon, konstatovala je Svetlana Jovanović.

Osim Zakona o e-dokumentu i Zakona o e-potpisu, koji su uredili tu oblast, potrebno je urediti i elektronski vremenski žig (time stamp), koji jeste na određeni način regulisan, ali ne do kraja - u vezi sa isporukom dokumenata, odnosno njegovom sigurnošću.

“Predstoji nam finije, preciznije regulisanje određenih stvari i detalja, koji su su u prvim propisima u ovoj oblasti na određeni način sagledani i regulisani, ali ne do kraja, pa mnoge institucije zbog toga i dalje rade neadekvatno, nedovoljno se služe tim propisima i ne prihvataju e-dokument kao original”, dodala je Svetlana Jovanović.

Toj temi je, između ostalog, nedavno bio posvećen u Briselu i bilateralni skrining za Poglavlje 10, koje obuhvata informaciono društvo i medije.

Pohvala i sugestija iz Brisela

Prema rečima Marije Kujačic, najkraći izveštaj iz Brisela na temu e-uprave može se svesti na diskretnu pohvalu i konkretnu sugestiju.

“Ono što je bila sugestija, a mislim da je na mestu, jeste to da se malo više fokusiramo na podizanje nivoa zahteva za uslugama e-uprave. Portal jeste velika infrastruktura – na njemu se nalazi oko 600 servisa 50 lokalnih samouprava i 60 republičkih organa, ali smo videli da se najviše koriste one usluge koje najviše pogode potrebe korisnika i koje naprave neki drugi kvalitet u odnosu na odlazak na šalter. To je i najjednostavniji odgovor na to kako povećati zahteve za korišćenje – postaviti takve usluge. Ali, da biste takvu uslugu objavili za to nije dovoljan jedan organ – tu mora da se napravi saradnja različitih organa, i da se napravi taj famozni operationability koji podrazumeva institucionalnu saradnju u kojoj različite institucije razmenjuju podatke. Korisnik nije taj koji prenosi svoje podatke od jedne do druge institucije, nego se ta komunikacija obavlja elektronski unutar sistema uprave, a korisnik odlazi ili na portal ili na šalter, ali samo jednom da bi dobio uslugu”, navela je Marija Kujačić.

Da bi e-uprava zaista profunkcionisala, neophodno je i da se poradi na njenoj promociji, što je, prema rečima Marije Kujačić, rečeno i u Briselu, a o tome postoji i svest domaćih stručnjaka. “Vrlo rano smo počeli da razgovaramo o tome, kao i o potrebi da se servisi na portalu prilagode potrebama korisnika”, rekla je Marija Kujačić, dodajući da, međutim, nikada nije urađeno neko istraživanje koje bi pokazalo šta je građanima zaista najpotrebnije od elektronskih usluga.

Pravni i zakonodavni okvir

Što se tiče pravnog i zakonodavnog okvira, na osnovu Strategije reforme javne uprave iz januara ove godine, donet je Akcioni plan prema kojem bi trebalo uraditi Strategiju razvoja e-uprave, budući da je 2013. istekla prethodna.

U međuvremenu je i pristup razvoju te oblasti donekle promenjen, jer više nije u navođenju liste servisa koji bi bili objavljeni na portalu e-uprave, na osnovu koje bi se onda dobijao plus ili minus – u zavisnosti od postojanja nekog servisa usluga ili ne. Sada se, prema rečima Marije Kujačić, otišlo “malo više u suštinu, odnosno dublje”, pa je cilj najpre uraditi “bazično ono što je neophodno za objavljivanje kvalitetnih servisa, a onda je posle lako objaviti servise”.

A to bazično odnosi se na bazu podataka, odnosno registre podataka, koje javna uprava skuplja, sistematizuje, propisuje pravila za njih i deli ih sa drugim organima. “Bez toga, bojim se, ne možemo dalje u razvoju e-uprave. Servisi su samo ishod svega toga”, naglasila je Marija Kujačić.

Svako po svome

Svetlana Jovanović napominje da je za razvoj e-uprave nedostajao pre svega krovni propis, koji je usvojen u januaru 2014. godine, a to je Nacionalni okvir interoperabilnosti koji je “napokon definisao i omogućio da se na bliži način uredi lista standarda interoperabilnosti koje će biti neophodno poštovati kada su u pitanju softveri i rešenja koja organi državne uprave i lokalne samouprave nude, zapravo sve javne institucije”.

“To znači da smo već 10-15 godina unazad razvijali određena softverska rešenja ne razmišljajući da li će neko da koristi te podatke, pa se dešavalo, recimo, da jedan dom zdravlja kupi određeni softver, koji koristi za sebe i radi u okviru njega, ali ako korisnik ode u neki drugi dom zdravlja, u njemu neće moći da pogledaju njegove podatke, jer koriste, recimo, neki drugi softver koji nije na adekvatan način povezan sa prvim, odnosno ne omogućava interoperabilnost i preuzimanje podataka. To je ono u čemu smo u startu pogrešili, što nismo imali jedan strateški plan, odnosno nismo definisali listu standarda koje je potrebno koristiti kada se razvijaju pojedinačna rešenja. Naravno, to mora država da reguliše i to je sada napokon regulisano”, rekla je Svetlana Jovanović.

Ono što takođe nije postavljeno adekvatno na startu su registri.

“Moramo da definišemo određene centralne registre kao što je registrar građana, adresni registar, registar imovine, privrednih subjekata itd. Postoje određeni registri koje određene institucije imaju zato što su nadležne da prikupljaju određene podatke, ali čim dođemo do trenutka da te podatke treba da podele sa nekom drugom institucijom, a to jeste prava e-uprava, mi zapravo nemamo tu komunikaciju, odnosno oni kažu – mi smo vlasnici tih podataka, mi obrađujemo te podatke, mi ćemo vama dati neki izveštaj, pa vi sada vidite šta ćete sa njim. I zapravo građanin ili neko pravno lice je taj neko ko mora da uzme jedan podatak iz jedne baze, pa onda da taj podatak odnese nekom drugom organu da bi završio neku uslugu, i to je problem. Znači, nismo uspostavili adekvatne evidencije, odnosno baze podataka – registre, njih treba da bude samo nekoliko, i svi treba da koriste centralizovano te registre, naravno u skladu sa svojim nadležnostima”, rekla je Svetlana Jovanović.

Povodom teme registara i deljenja podataka unutar sistema javne uprave, Marija Kujačić dodala je da je i u Briselu konstatovano da oblast u kojoj nije transponovano zakonodavstvo EU u domaće zakonodavstvo jeste upravo oblast informacija javnog sektora.

“Ne postoji ni zakon, niti neka uredba ili bilo koji podzakonski akt kojim bi se definisalo koji su to podaci koji se mogu koristiti od strane kojih drugih organa, na koji način i za koju svrhu. To je ta neka direktiva o rekorišćenju informacija e-uprave, jer se smatra da je informacija – kada je ušla u sistem javne uprave – tačna, sistematizovana, pa ne treba da se nađe na više mesta, već treba da bude na jednom mestu sa kojeg će svi oni koji imaju pravo i potrebu da je koriste da je i koriste”, dodala je.

Ko (ni)je (ne)nadležan

Kao jedan od problema, primećeno je i preklapanje nadležnosti institucija.

Događalo se, prema rečima Svetlane Jovanović, da državni organi ulaze u nadležnost jedan drugog, a u pojedinim slučajevima razlog za to je i što srodne nadležnosti pripadaju različitim institucijama.

Kao primer, navela je loše rešenje da je Uprava za digitalnu agendu, odnosno Direkcija za e-upravu pripadala jednom ministarstvu, dok je drugo ministarstvo nadležno za državnu upravu, a treće za lokalnu samoupravu. “Napokon sada imamo ta tri subjekta jako važna na jednom mestu i mislim da smo napokon na dobrom putu da se sve to uredi kako treba”, rekla je Svetlana Jovanović.

Koraci do boljeg zdravlja

Kao primer oblasti za koju je neophodno objedinjavanje podataka, Marija Kujačić navela je e-zdravstvo.

I na bilateralnom skriningu u Briselu istaknute su u tom konktestu kao fokus dve stvari – jedna su prava pacijenata i način na koji su ona regulisana u nacionalnom zakonodstvu, a druga stvar je stepen integrisanosti informacionih sistema koji se koriste u zdravstvu. Odgovor na prvo pitanje bio bi unošenje evropskih standarda u novi zakon o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji, a na drugo unapređenje nivoa informacionih sistema u zdravstvu. Jer, na primarnom nivou, odnosno u domovima zdravlja, postoje različita softverska rešenja, a potom i različiti bolnički sistemi, koji među sobom nisu povezani.

“U interesu je i pacijenata, i na kraju krajeva, i efikasnog i kvalitenog rada lekara, da se ta integracija uspostavi, jer onda će svaki lekar imati mnogo bolji uvid u zdravstveno stanje pacijenta”, rekla je Marija Kujačić, dodajući da već postoji projekat da se taj stepen integrisanosti podigne, a finansira se iz pretpriustupnih fondova EU.

Uprava na vebu

Unapređenju koordinisanja e-uprave trebalo bi da doprinesu i smernice za izradu veb prezentacija organa državne uprave i lokalne samouprave, koje su nedavno predstavljene.

“Mi smo usred procesa doterivanja tih smernica. Ovo je peta verzija dokumenta. Imali smo javnu raspravu, bilo je kvalitetnih komentara koji su sigurno podigli kvalitet, tu je i poverenik dao komentare, uključili su se pokrajinski organi… Iznenađena sam pozitivnim i konstruktivnim odgovorom svih zainteresovanih”, rekla je Marija Kujačić, dodajući da te smernice “imaju intenciju da prerastu u podzakonski akt kojim bi se zaista malo čvrsće regulisala ta obaveza i način na koji izgleda veb sajt (organa državne uprave i lokalne samouprave), uz akcenat na usluge na elektronskim servisima koje ti organi pružaju.

Prema rečima Svetlane Jovanović, to je upravo u skladu sa partnerstvom za otvorenu upravu koja je na dnevnom redu i bitna je i značajna tema kada se govori o transparentnosti javne uprave, odnosno mogućnosti da svi građani aktivno treba da prate rad svih organa vlasti u Srbiji.

“Veb prezentacija jeste odličan način da svaka institucija predstavi svoj rad adekvatno. Ono što jeste urađeno sa verzijom smernica 5.0 je da su one prilagođene uputstvu poverenika za izradu informatora o radu koji je već obavezujući dokument za sve organe javne vlasti tako da je to bilo dobro rešenje implementirati u jedan neobavezujući dokument kao što su smernice. Nadamo se zaista da je to prepoznato da postoji obaveza organa javne vlasti, i državnih, i lokalne samouprave”, rekla je Svetlana Jovanović.

Mogućnosti za bolju kontrolu vlasti

Budući da se smernice pišu za organe državne uprave i lokalne samouprave, i da nisu obavezujuće za sve organe javne vlasti, Svetlana Jovanović smatra da je stoga važno da se u tom smislu izmeni i Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, jer će se smernice onda odnositi na mnogo veći broj institucija.

“To jeste važno, jer svi očekuju da mogu da prate rad svih organa, jer se svi oni finansiraju iz budžeta, odnosno od para svih nas i očekujemo da možemo da pratimo na koji način se ta sredstva troše i da li država radi za dobro svih nas ili ne”, naglasila je Svetlana Jovanović, ponovivši da je za napredak razvoja e-uprave, uz izmenu određenih propisa, ključno usvajanje zakona koji će urediti informacione sisteme državnih organa i korišćenje objedinjenih podataka, odnosno uspostaviti adekvatne registre i klasifikaciju podataka.

“To jesu ključni elementi – sada kada imamo neke krovne propise. Strategije uvek napišemo nekako, ali nedostaju konkretni zakoni i podzakonski akti koji će to preciznije da regulišu”, rekla je ona, napominjući i da nije dovoljno samo usvajanje strategija i akcionih planova ako ne postoji adekvatna provera njihove primene u praksi.

Vesna Milosavljević / SEEcult.org

Temat o pravnom i zakonodavnom okviru za razvoj informacionog društva, koji realizuju emisija "Digitalne ikone" autorke Tamare Vučenović i portal SEEcult.org,  biće nastavljen do kraja 2014. godine razgovorima o e-komunikacijama i telekomunikacijama, sajber pravu, kulturi, autorskom pravu i digitalizaciji, e-poslovanju i e-bezbednosti i privatnosti, sa posebnim fokusom na decu.

Emisiju posvećenu e-upravi moguće je preuzeti OVDE (mp3)

Emisiju posvećenu Poglavlju 10 moguće je preuzeti  OVDE (mp3)

Prvu emisiju u serijalu o informacionom društvu, posvećenu opštem pravnom i zakonodavnom okviru,  moguće je preuzeti OVDE (mp3)

Izradu ove publikacije je finansijski podržala Ambasada Kralјevine Norveške u Beogradu. Sadržaj ove publikacije je isklјučiva odgovornost izdavača i ni na koji način ne odražava stavove Ambasade Kralјevine Norveške.